Une hypothèque sur l’enseignement supérieur

Le parcours universitaire de Sarah MacKinnon, une jeune femme d’Ottawa, a été à la fois une bénédiction et un désastre. Ses années d’études en développement international à l’Université Trent lui ont permis de vivre des expériences inoubliables, dont un séjour de huit mois en équateur consacré en partie à du travail bénévole dans un village andin.

Or, ces expériences lui ont coûté gros. M^me MacKinnon a accumulé une dette de 27 000 $ en prêts étudiants fédéraux et provinciaux, sans compter les 13 000 $ sur sa carte de crédit pour financer son séjour à l’étranger. Pendant sa dernière année d’études, des problèmes familiaux ont nui à son rendement scolaire et, puisqu’il lui manquait un cours, elle n’a pu obtenir son diplôme. Réticente à s’endetter davantage, elle est revenue à Ottawa et a occupé des postes de premier échelon au sein de divers ministères, décrochés grâce à une agence de placement de personnel temporaire. Aujourd’hui âgée de 30 ans, M^me MacKinnon continue de rembourser un prêt étudiant qui s’élève à 25 000 $ et estime qu’il lui faudra encore dix ans pour se libérer de cette dette. à la différence de ses amis qui mènent une vie stable et s’achètent voiture et maison, elle doit encore partager son appartement avec deux colocataires.

« Ma dette d’études représente pour moi tout un fardeau, dit-elle. Je ne peux pas faire tout ce dont j’aurais envie. » Issue d’une famille modeste qui n’a pu financer ses études, elle n’a eu d’autre choix que d’en assumer elle-même les coûts.

Le gouvernement fédéral a lancé le Programme canadien de prêts aux étudiants (PCPE) en 1964 afin de rendre les études postsecondaires plus accessibles aux étudiants issus de familles à faible revenu comme celle de Sarah MacKinnon. Depuis, le système d’aide financière aux étudiants s’est transformé en un véritable fouillis de programmes offerts, conjointement ou non, par divers ministères fédéraux et provinciaux.

Le PCPE demeure au centre du système d’aide financière et distribue quelque deux milliards de dollars par année en prêts et en bourses. Vient ensuite la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire, un organisme fédéral fondé en 1998 dont le mandat est d’accorder 2,5 milliards en bourses et en prêts sur dix ans. Par ailleurs, la plupart des provinces ont établi leurs propres programmes d’aide financière. Tout compte fait, les deux ordres de gouvernement allouent six milliards de dollars par année en prêts étudiants, en bourses, en bourses d’études et en crédits d’impôt pour alléger le fardeau des coûts liés à l’enseignement supérieur.

Depuis quelque temps, certains estiment toutefois que le système d’aide financière ne fonctionne pas si rondement, et les demandes de réforme se multiplient. Le gouvernement fédéral a entamé l’examen du PCPE l’an dernier; il devrait annoncer des modifications au Programme à l’occasion du budget de 2008, et faire savoir si le mandat de la Fondation, qui doit prendre fin en 2009, sera prolongé.

Selon Sylvain Ségard, directeur général des politiques et de la planification en matière de programmes au ministère des Ressources humaines et du Développement social, le gouvernement envisage l’adoption de mesures qui « aideront l’étudiant pendant tout le processus d’aide financière », soit du moment où il songe à poursuivre des études postsecondaires jusqu’à ce qu’il commence à rembourser son prêt. Ces mesures pourraient entre autres améliorer l’appui aux étudiants qui ont de la difficulté à rembourser leur prêt, dit-il, sans toutefois commenter les mesures à l’étude.

Les provinces envisagent également des réformes. La Commission sur l’éducation postsecondaire du Nouveau-Brunswick a recommandé des changements considérables au système d’aide financière aux étudiants, dont la mise en place d’un plafond individuel de dettes d’études, qui sont parmi les plus élevées au pays. La Nouvelle-Écosse a récemment annoncé qu’un examen de l’aide financière aux étudiants aurait lieu, et elle a adopté des mesures qui permettent aux emprunteurs admissibles de réduire leurs paiements s’ils présentent un ratio d’endettement trop élevé.

Selon Shelley Clayton, le système fonctionne bien dans l’ensemble. Directrice de l’aide financière à l’Université du Nouveau-Brunswick et présidente de l’Association canadienne des responsables de l’aide financière aux étudiants (ACRAFE), M^me Clayton est d’avis que des milliers d’étudiants ne pourraient financer leurs études postsecondaires s’ils n’avaient pas accès à des prêts. De plus, dit-elle, les gouvernements apportent des améliorations au système chaque année. « Mais faut-il le modifier? Je le crois, oui ».

Des critiques dénoncent les nombreuses faiblesses du système. D’une part, il laisse quelques emprunteurs, comme M^me MacKinnon, se démener pour rembourser de très lourdes dettes. D’autre part, nombre d’analystes s’inquiètent du changement de cap des politiques de financement au cours des dernières années, qui ont eu pour effet de canaliser les nouvelles dépenses gouvernementales au profit de crédits d’impôt qui profitent davantage aux classes moyenne et supérieure. Enfin, les observateurs font remarquer que, malgré des années de tâtonnements et de rajustements, le système ne réussit pas à attirer en grand nombre des personnes issues de groupes sous-représentés dans le système postsecondaire, et particulièrement dans les universités : les étudiants canadiens à faible revenu, les étudiants autochtones, les apprenants de première génération (soit les étudiants dont les parents n’ont pas fait d’études postsecondaires) et, dans certaines provinces, les étudiants des régions rurales.

La Coalition for Student Loan Fairness est l’organisation qui émet les critiques les plus virulentes à l’encontre du système d’aide financière aux étudiants. Fondée tout récemment, la Coalition a pour mandat de représenter les intérêts de un million d’étudiants emprunteurs. Selon Julian Benedict, cofondateur de l’organisation, il est nécessaire d’apporter des modifications majeures au système, sinon « nous hériterons d’une cohorte d’étudiants scolarisés, mais incapables de faire des projets d’avenir parce qu’ils sont trop endettés ».

Après avoir presque doublé dans les années 1990, le niveau d’endettement moyen s’est stabilisé depuis 2000. Mais le fardeau de la dette demeure préoccupant. Les étudiants s’endettent en moyenne de quelque 24 000 $ et, selon la Fondation, il est probable que la proportion d’emprunteurs augmente.

« Le gouvernement répète sans cesse que, puisque notre économie est actuellement axée sur le savoir, le succès repose sur l’apprentissage continu. Pourtant, en réalité, le programme décourage les gens d’aller de l’avant », soutient M. Benedict.

Les étudiants hypothèquent-ils alors leur avenir en vain? Oui et non, répond Saul Schwartz, professeur à l’école de politique et d’administration publiques de l’Université Carleton. Les études révèlent à l’unanimité qu’à long terme, les diplômés gagnent de meilleurs salaires que les personnes qui ne possèdent pas de diplôme. Dans l’absolu, cela est tout à fait vrai, assure M. Schwartz. Ce que les étudiants ne savent pas, c’est qu’il ne s’agit pas là d’une vérité universelle, ajoute-t-il. Les étudiants qui commencent des études postsecondaires n’obtiendront pas tous un diplôme et ceux qui en obtiennent un ne trouveront pas tous un emploi lucratif. Investir dans l’éducation postsecondaire présente des risques, dit-il. « Il vous faut investir de l’argent sans aucune garantie de succès. »

Selon M. Schwartz, il en revient à la société de s’assurer que les étudiants qui échouent ne sont pas punis outre mesure. à son avis, le système d’aide financière est à cet égard trop coûteux et punitif. M. Schwartz et d’autres analystes en matière de politiques recommandent depuis longtemps le remplacement de l’actuel système inspiré des prêts hypothécaires par un système où les prêts sont remboursables selon le revenu, comme ce qui se fait en Nouvelle-Zélande, en Australie et en Angleterre. Selon ces systèmes, le montant des remboursements correspond à un pourcentage du revenu de l’emprunteur; si ce revenu baisse et se trouve sous un certain seuil, aucun versement n’est exigé.

« Un système d’aide financière aux étudiants de vaste portée et bien conçu devrait également prévoir un généreux programme de radiation de dette et offrir des taux d’intérêt avantageux, de même que des programmes améliorés de remise de dette et d’aide au remboursement », ajoute M. Schwartz. Le gouvernement fédéral aide les étudiants incapables de rembourser leur prêt grâce à des programmes d’allègement d’intérêts et de réduction de la dette. Toutefois, pour être admissibles à ces programmes, les emprunteurs ne doivent pas se trouver en situation de cessation de paiement. De plus, une étude gouvernementale a révélé que moins de la moitié des emprunteurs admissibles profitent du programme d’allègement des intérêts, puisque nombreux sont ceux qui n’en connaissent tout simplement pas l’existence. M. Schwartz affirme que la législation canadienne sur la faillite ne fait que complexifier le problème : elle ne permet pas à l’emprunteur de se libérer d’un prêt d’études, à moins qu’il n’ait cessé d’être étudiant depuis au moins dix ans.

Selon certaines études, les étudiants cumuleraient trop de dettes, sans tenir compte de leurs gains futurs, même si cela va de soi que certains diplômes ont un potentiel économique plus élevé que d’autres. Tous s’entendent pour dire que l’éducation a une valeur intrinsèque qui dépasse les gains futurs. « Toutefois, le système ne réussit toujours pas à répondre aux attentes, affirme Connie Gibbs, coordonnatrice intérimaire de l’aide financière aux étudiants à l’Institut de technologie de la Colombie-Britannique et participante à la conférence d’automne de la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire sur l’aide financière aux étudiants. Pourquoi, demande-t-elle, les étudiants ne reçoivent-ils aucun service consultatif en matière de dettes lorsqu’ils demandent un prêt? » Selon M^me Gibbs, le programme actuel fonctionne comme un programme social à l’étape de la demande, mais, lorsque vient le temps du remboursement, l’emprunteur doit faire face à la dure réalité.

David Turpin, recteur de l’Université de Victoria, affirme que les universités doivent aussi aider plus efficacement les étudiants en matière de plans financiers et de gestion de dette. Il déplore que de nombreux jeunes arrivent à l’université sans jamais avoir reçu quelque conseil que ce soit sur l’endettement et ses conséquences.

Les investissements gouvernementaux destinés aux crédits d’impôt non remboursables constituent l’un des aspects du système d’aide financière qui a fait l’objet de vives critiques. Au cours de la dernière décennie, si ce n’est plus, les gouvernements libéral et conservateur successifs ont introduit de nouveaux crédits d’impôt à l’intention des étudiants et des familles. Les fonds publics provinciaux investis dans l’aide financière aux étudiants ont aussi augmenté au cours de cette période, et certaines provinces ont commencé à offrir des remboursements d’impôt aux diplômés afin d’inciter les travailleurs qualifiés à rester dans la province. Selon certaines évaluations, les dépenses fiscales ont quadruplé depuis 1993 et représentent maintenant près du double du montant accordé en bourses par les gouvernements. Les critiques soutiennent que ce changement de cap a réduit l’efficacité du système d’aide financière aux étudiants, puisqu’une portion considérable des ressources financières sont destinées aux étudiants issus de familles à revenu moyen et élevé.

« De tels avantages ne profitent pas à ceux qui en ont vraiment besoin, affirme Sean Junor, ancien responsable de la mobilisation du savoir à Educational Policy Institute (EPI), un groupe de réflexion sur la recherche. Les crédits d’impôt n’étaient pas au centre des préoccupations lorsque les gouvernements consacraient substantiellement davantage de fonds aux programmes de bourses et aux autres mesures visant les étudiants à faible revenu », ajoute-t-il. Cependant, au cours de la dernière décennie, la situation s’est inversée.

De nombreuses voix se sont élevées pour demander aux gouvernements d’annuler les mesures fiscales au profit des bourses et des diverses formes d’aide financière axée sur les besoins. Certains croient toutefois que les gouvernements se sont montrés peu enclins à s’y conformer, principalement en raison de l’attrait politique des crédits d’impôt. « Il s’agit de mesures créées dans un esprit politique opportuniste », affirme Denise Savoie, porte-parole du Nouveau Parti démocratique en matière d’éducation postsecondaire. La question qui revient est : « Qu’est-ce qui remportera le vote des parents de la classe moyenne? »

Pour la plupart des critiques et des analystes des politiques, le plus gros échec du système d’aide financière réside dans son incapacité à rendre l’éducation postsecondaire accessible aux jeunes issus de familles à faible revenu. « Le PCPE fait partie d’un autre programme dont le but est de rendre l’accès aux universités semblable à l’accès aux médecins ou aux soins hospitaliers; je crois que personne ne prétendra qu’il en est ainsi », affirme Richard Shillington, associé principal du cabinet de recherches économiques Infometricaltée.

Depuis dix ans, les taux de fréquentation universitaire ont augmenté dans toutes les classes sociales, mais l’écart entre les riches et les pauvres ne s’est pas rétréci : les jeunes issus de familles à revenu élevé sont toujours deux fois plus enclins à poursuivre des études universitaires que ceux des familles à faible revenu. La Fondation souligne d’ailleurs que, certaines années, elle a du mal à décerner la totalité des bourses destinées aux étudiants à faible revenu parce qu’ils ne sont tout simplement pas assez nombreux.

De l’avis de M. Shillington, aucun système d’aide financière n’est en mesure d’éradiquer l’ensemble des injustices et des inégalités d’une société. Il suggère toutefois que les gouvernements consacrent davantage de ressources aux élèves du primaire, afin d’éliminer les inégalités sociales dès le jeune âge. à son avis, ils pourraient également réduire les droits de scolarité, une mesure qui atténuerait considérablement le choc du coût de l’éducation postsecondaire pour de nombreuses familles à faible revenu. D’autres soulignent qu’une réduction pure et simple des droits de scolarité profiterait injustement aux mieux nantis, et que la meilleure solution pour rendre l’enseignement supérieur plus abordable consiste à offrir d’avance des bourses d’études.

Selon Ian Boyko, coordonnateur des relations gouvernementales de la Fédération canadienne des étudiantes et étudiants (FCEE), il y a de la place pour les deux : « Nous souhaitons que l’approche axée sur les prêts en matière d’aide financière soit complètement remaniée pour faire place à un programme fondé principalement sur les bourses. » La FCEE enjoint au gouvernement fédéral de réallouer les fonds accordés aux crédits d’impôt aux bourses, de collaborer avec les provinces pour réduire les droits de scolarité et de créer un ministère fédéral consacré à l’éducation postsecondaire. L’Alliance canadienne des associations étudiantes et plusieurs autres groupes d’étudiants recommandent fortement au gouvernement de renouveler le mandat de la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire.

Des observateurs s’appuient sur de récentes études pour suggérer que le manque d’argent n’est pas le seul enjeu qui empêche les étudiants à faible revenu de poursuivre leurs études. Les autres facteurs comprennent le rendement scolaire, le niveau d’éducation des parents et la croyance générale selon laquelle l’enseignement supérieur n’en vaut pas le coût, explique Ross Finnie, professeur à l’école supérieure d’affaires publiques et internationales de l’Université d’Ottawa. à son avis, bien que l’aide financière améliore l’accessibilité à l’éducation postsecondaire, elle n’est pas une panacée.

Les chercheurs ne prêtent attention à cette question que depuis peu. La Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire finance quant à elle plusieurs projets pilotes dans l’espoir d’y trouver quelques réponses (voir l’encadré ci-dessus). « De toute évidence, une réforme complète du système d’aide financière doit faire partie d’un effort global visant à faciliter l’accès à l’éducation postsecondaire, explique Andrew Parkin, directeur exécutif associé de la Fondation. Nous savons que des groupes d’étudiants doivent faire face à des obstacles de taille; nous ne pouvons nous contenter de rester là à attendre qu’ils apparaissent comme par magie sur les bancs d’université. »

Après avoir vu sa sœur se démener pour payer sa dette, le jeune frère de Sarah MacKinnon a choisi pour l’instant d’occuper un emploi stable chez Sears au lieu de poursuivre des études postsecondaires. Il n’est pas le seul dans son cas. Quant à M^me MacKinnon, elle ne regrette ni le temps ni l’argent investi dans sa formation universitaire.

Mais elle se dit parfois que si c’était à recommencer, elle travaillerait plus longtemps avant de s’inscrire à l’université ou opterait pour des études à temps partiel. Malgré son échec, elle n’a pas renoncé à obtenir son diplôme : elle termine maintenant ses études à temps partiel à l’Université Carleton, où elle a fait transférer les crédits obtenus à Trent. Et elle vient tout juste de décrocher un poste permanent au sein du gouvernement fédéral. « Ma confiance déclinait depuis quelques années, mais voilà que je crois prendre un nouvel élan, affirme-t-elle. J’ai aujourd’hui confiance en l’avenir! »

Faits et chiffres sur l’aide financière aux étudiants

• Dette à rembourser dans le cadre du PCPE : 8,2 milliards de dollars
• Nombre d’emprunteurs dans le cadre du PCPE : 990 000
• Somme versée annuellement par les gouvernements fédéral et provinciaux à l’aide financière aux étudiants : 6 milliards de dollars
• Montant total des crédits d’impôt accordés par les gouvernements : 2 milliards de dollars
• Montant total des prêts accordés par les gouvernements : 2,7 milliards de dollars
• Montant total des bourses et des remises de dettes accordées par les gouvernements : 1,2 milliard de dollars
• Pourcentage des étudiants qui terminent leurs études au premier cycle avec une dette : 59
• Dette moyenne des étudiants qui ont emprunté : 24 047 $
• Droits de scolarité annuels moyens pour un étudiant à temps plein au premier cycle : 4 524 $
• Coût moyen d’une année universitaire pour un étudiant à temps plein : 16 000 $
• Sources : Le prix du savoir (3^e édition, 2007), Statistique Canada et le Rapport de la vérificatrice générale du Canada (2007)

Accroître les taux de fréquentation

Un projet pilote de la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire est en cours au Nouveau-Brunswick et au Manitoba afin de jeter la lumière sur les facteurs qui favorisent l’accès à l’éducation postsecondaire. Quelque 4 400 élèves du secondaire choisis au hasard au Nouveau-Brunswick et 1 050 élèves du Manitoba participent au projet lancé en 2004.

Par l’entremise du projet, on cherche à savoir si les étudiants qui sont bien informés des possibilités qui s’offrent à eux en matière d’éducation postsecondaire et de choix de carrière sont plus enclins à poursuivre des études universitaires. Au Nouveau-Brunswick, on évalue également si le fait de promettre de l’argent (jusqu’à 8 000 $ par année) aux étudiants issus de familles à faible revenu s’ils s’inscrivent à un établissement postsecondaire influe sur leur décision.

En ce qui concerne le programme, des élèves de 10^e, 11^e et 12^e année participent à des ateliers au cours desquels ils découvrent leurs aspirations professionnelles ainsi que les possibilités qui s’offrent à eux en matière d’études postsecondaires, y compris les collèges universitaires, la formation professionnelle et les métiers. Ils parlent des avantages et des coûts des études postsecondaires ainsi que des options de financement. Les parents sont invités à participer à certains ateliers.

Au Nouveau-Brunswick, les étudiants sont divisés en quatre groupes : le premier participe à des ateliers; le deuxième se voit promettre une aide financière à la fin de la 9^e année; le troisième participe aux ateliers et se voit promettre une aide financière; le groupe témoin n’a droit ni aux ateliers ni à la promesse d’aide financière. Le programme du Manitoba, pour sa part, se concentre uniquement sur les ateliers.

Les organisateurs du projet ne savent pas encore si le programme a eu des répercussions sur les taux de fréquentation et, si c’est le cas, quel aspect du programme – les séances d’information ou l’aide financière – a le plus d’influence. Margie Layden-Oreto, gestionnaire du projet au Nouveau-Brunswick, affirme cependant qu’elle « est absolument convaincue » de l’impact positif de ces mesures. Certains étudiants présumaient au début du programme qu’ils n’effectueraient pas d’études postsecondaires et ont changé d’idée en cours de route, fait-elle remarquer. Par ailleurs, elle croit instinctivement que l’option la plus prometteuse est une combinaison des deux mesures proposées.