Prises entre l’arbre et l’écorce : l’impasse des universités de la Nouvelle-Écosse

« Bienvenue en Nouvelle-Écosse, votre porte d’entrée vers des expériences extraordinaires » — du moins, c’est ce que promet encore la page d’accueil de EduNova. ​​La coopérative spécialisée dans le recrutement d’étudiantes et étudiants internationaux veut faire de la Nouvelle-Écosse un « chef de file en matière d’accueil et d’intégration de cette clientèle tout en favorisant la croissance économique et démographique de la province. » La mission, qui semblait simple auparavant, s’est grandement complexifiée au cours de la dernière année, tout comme la gestion des universités de la province en raison des changements apportés aux politiques fédérales et provinciales, mais aussi d’un manque de consultation des administrations.   

​​​La deuxième plus petite province au pays regroupe pas moins de dix universités. C’est donc en Nouvelle-Écosse qu’on trouve la plus grande concentration d’établissements universitaires par habitant au Canada, ainsi qu’un vaste réseau de collèges communautaires formé de 14 campus. Six de ces universités sont situées dans la ville de Halifax, la capitale provinciale : les universités Dalhousie, Saint-Mary’s et Mount Saint Vincent, l’Université de l’École d’art et de design de la Nouvelle-Écosse, l’École de théologie de l’Atlantique et l’Université de King’s College. Les autres sont réparties ailleurs dans la province : l’Université du Cap-Breton à Sydney, l’Université Saint-Francis-Xavier à Antigonish, l’Université Acadia à Wolfville et l’Université Sainte-Anne à Church Point.  

​​​Selon l’Association des universités de l’Atlantique (AUA), la Nouvelle-Écosse comptait 44 140 étudiantes et étudiants à temps plein en 2024, tous cycles confondus. ​​À ce nombre s’ajoutent les 11 052 personnes inscrites à des programmes du Collège communautaire de la Nouvelle-Écosse​​​​​​. 

​​​Ces chiffres sont impressionnants pour une province qui compte, selon Statistique Canada, un peu plus d’un million de personnes et qui est confrontée à des enjeux démographiques attribuables au vieillissement de la population et à un taux de naissance inférieur au taux de décès. ​​Le gouvernement provincial de Tim Houston ​​​​s’appuie toujours largement sur l’immigration pour renverser cette tendance. Entre juillet 2022 et juillet 2023, ​​​​la population de la Nouvelle-Écosse a d’ailleurs connu la croissance la plus rapide de son histoire, en grande partie en raison d’une forte augmentation du​​​​ nombre de résidentes et résidents non permanents (dont une proportion importante sont des étudiantes et étudiants internationaux) ainsi que des taux d’immigration et de migration provinciale. ​​La province nourrit l’ambition de doubler sa population d’ici 2060 pour atteindre les deux millions d’habitantes et habitants. Dans ce contexte, l’attraction et la rétention des étudiantes et étudiants, particulièrement les personnes qui viennent de l’étranger, sont essentielles à l’atteinte de ses objectifs économiques.  

Un enjeu préoccupant 

​​​En octobre 2023, 14 567 étudiantes et étudiants internationaux étaient inscrits dans les universités de la Nouvelle-Écosse. ​​En décembre 2023, le ministre d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), Marc Miller, a annoncé que les étudiantes et étudiants internationaux qui font une demande de permis pour étudier au Canada devront avoir en poche ​​plus que le double du montant précédemment exigé​​, qui est passé de 10 000 à 20 635 $. ​​En janvier 2024, IRCC est revenu à la charge en annonçant une diminution de 35 % du nombre de permis d’études​​​​ qui seront délivrés au pays. Cette annonce a donné le ton à celle de septembre 2024, prévoyant des ​​réductions supplémentaires de 10 % en 2025. 

​​​En octobre 2024, le nombre d’étudiantes et étudiants internationaux inscrits dans les universités de la Nouvelle-Écosse a chuté de 14,4 % pour atteindre 12 476 selon les données de l’AUA.   

Les mesures prises par le gouvernement fédéral ont pris les universités au dépourvu. ​​« Ce changement de cap a complètement renversé la tendance positive observée ces dernières années », note Peter Halpin, directeur général de l’AUA. « Les répercussions sont immenses, non seulement pour nos universités, mais aussi pour l’économie régionale et les stratégies visant à accroître la croissance de la population. » 

​​​L’Association a commandé une étude de la firme de consultation Gardner Pinfold pour évaluer les conséquences des mesures fédérales sur les étudiantes et étudiants internationaux des provinces de l’Atlantique.​​ Le rapport a révélé que l’écart entre les inscriptions réelles et prévues de cette catégorie d’étudiantes et étudiants entre 2023-2024 et 2024-2025 a entraîné une perte régionale estimée à 163 millions de dollars en dépenses à laquelle s’ajoutent une diminution de 165 millions de dollars du PIB provincial, une perte de 94 millions en revenus provinciaux et de 2 231 emplois équivalents temps plein, une diminution de 22 millions de dollars des recettes fiscales provinciales ainsi qu’une perte de 17 millions en impôts fédéraux. ​​Et puisque plus de la moitié des étudiantes et étudiants internationaux se trouvent dans la région de l’Atlantique, la Nouvelle-Écosse est la province la plus durement touchée par ces compressions.  

« Ce changement de cap a complètement renversé la tendance positive observée ces dernières années. »

Certaines universités sont toutefois plus durement frappées que d’autres. ​​En 2024, la province s’est vu confier la tâche de répartir 11 565 de ses 12 900 permis d’études pour étudiantes et étudiants internationaux (y compris ceux des collèges privés) parmi ses 10 universités et le Collège communautaire de la Nouvelle-Écosse.​​​​​​ Les étudiantes et étudiants internationaux de l’ensemble du pays doivent également se procurer une lettre d’attestation provinciale ou territoriale pour confirmer leur place dans la part des demandes de permis d’études de leur province ou territoire. 

​​​L’Université du Cap-Breton est la plus touchée par ces mesures. ​​L’établissement, qui a vu le jour en 1951, était jusqu’en 2005 connu sous le nom de Xavier Junior College. Cette année-là, il a accueilli 2 905 étudiantes et étudiants à temps plein, dont 208 en provenance de l’étranger.​​ Ce nombre a graduellement augmenté (721 permis d’études ont été délivrés en 2015, 1 982 en 2018 et 3 952 en 2022) jusqu’à exploser en 2023 pour atteindre 6 939 sur un nombre total d’étudiantes et d’étudiants à temps plein de 9 138. Cette population a littéralement pris d’assaut​​ la petite ville de Sydney qui comptait alors une population de quelque 30 000 personnes, ce qui a exercé une pression accrue sur le marché de l’emploi et du logement.  

​​​Les mesures adoptées par IRCC ont eu pour effet de faire passer la part de permis d’études de l’Université du Cap-Breton à 5 086 en 2024, ce qui représente une diminution de 52 % par rapport à l’année précédente. Au total, 5 764 étudiantes et étudiants internationaux se sont inscrits à l’Université du Cap-Breton en 2024. Ce nombre tient compte des personnes qui n’avaient pas besoin de joindre une lettre d’attestation provinciale à leur demande, car elles détenaient déjà un permis d’études. 

​​​David Dingwall, recteur et vice-chancelier de l’établissement, a refusé nos demandes d’entrevue pour cet article​​. Cependant, le 2 janvier dernier, dans le cadre de l’émission radiophonique Information Morning Cape Breton, il a parlé des répercussions du plafond d’étudiantes et étudiants internationaux, reconnaissant qu’il fallait restreindre le nombre d’inscriptions et soulignant que l’université avait élaboré un plan stratégique pour le ramener à 7 000 avant le début de cette saga. ​​L’Université du Cap-Breton accueille maintenant 1 200 étudiantes et étudiants internationaux de moins qu’auparavant, ce qui représente, selon M. Dingwall, une perte de 15 à 20 millions de dollars.  

​​​« Je suis déçu de la façon dont le gouvernement du Canada a géré ce dossier. Les universités canadiennes n’ont jamais été consultées », a-t-il confié à CBC. 

​​​L’Université Sainte-Anne, située à l’autre bout de la province, accuse également le choc. ​​En 2024, les étudiantes et étudiants internationaux de cette petite université francophone​​​​ comptaient pour 26 % des quelque 560 personnes formant la communauté étudiante, selon les données d’inscription.  

​​​« Nous dépendons beaucoup des étudiantes et étudiants internationaux », affirme Kenneth Deveau, recteur et vice-chancelier de l’établissement.​​ Les efforts de recrutement de l’Université Sainte-Anne visent principalement les pays francophones d’Afrique subsaharienne. M. Deveau estime que les candidates et candidats originaires de ces pays ont souvent de la difficulté à obtenir les documents et le financement requis, de sorte que le taux de conversion (c’est-à-dire le nombre d’étudiantes et étudiants officiellement admis par rapport au nombre d’inscriptions) peut être inférieur à 5 %.  

​​​« L’admission d’un étudiant étranger est un processus long et complexe, à plus forte raison depuis que les lettres d’attestation provinciale s’ajoutent aux exigences, soutient-il. Sur les quelque 2 000 demandes que nous acceptons chaque année, seule une quinzaine de personnes viennent officiellement renforcer nos rangs. »​​ En 2024, l’Université Sainte-Anne pouvait accepter jusqu’à 962 étudiantes et étudiants internationaux, ce qui représente une diminution de 34 % par rapport à l’année précédente. M. Deveau affirme que l’établissement n’a admis que quelque 350 personnes en 2024, qui s’est traduit par 146 inscriptions. 

​​​« Pour nous, cela représente d’énormes pertes financières. On parle d’environ 500 000 $ sur un budget de 25 millions. Ce n’est pas rien », déplore-t-il.  

​​​Même le Collège communautaire de la Nouvelle-Écosse subit les contrecoups des mesures du gouvernement. ​​Le président, Don Bureaux, affirme qu’en 2023 les étudiantes et étudiants internationaux représentaient environ 10 % de la communauté étudiante, mais que les plus récentes mesures fédérales risquent de ramener ce taux à 3 % en septembre 2025. « C’est un coup dur pour nous, et il y aura de lourdes répercussions financières. Nous devrons procéder à certains ajustements », explique-t-il. 

​​​Les conséquences à long terme des politiques d’IRCC sont un enjeu prioritaire pour l’AUA. « Nous craignons que la réputation du Canada sur la scène internationale n’ait été entachée par ces politiques », soutient M. Halpin, qui ajoute que l’Association a approché le ministre Miller pour suggérer l’adoption d’un programme arrimé sur les objectifs gouvernementaux qui reconnaît l’importance des étudiantes et étudiants internationaux pour la région.  

​​​Robert Summerby-Murray, recteur de l’Université Saint-Mary’s, président de l’AUA, président du conseil d’administration d’EduNova et vice-président du Conseil des rectrices et recteurs de la Nouvelle-Écosse (CONSUP), soutient que le recrutement est devenu laborieux dans l’ensemble des établissements d’enseignement supérieur de la province, y compris le sien. 

​​​« Nous ne recevons simplement plus de demandes, car le message qui est envoyé aux candidates et aux candidats, c’est qu’ils ne sont pas les bienvenus au Canada. Les personnes choisissent donc de poser leur candidature ailleurs », affirme-t-il. « Auparavant, le Canada était une destination de premier choix pour les étudiantes et étudiants internationaux du monde entier. Les calculs erronés et le manque de compréhension du gouvernement fédéral, conjugués à l’inaction des provinces, sont en train de ternir cette réputation. »   

​​​Selon M. Summerby-Murray, le gouvernement fédéral n’a pas compris que lorsqu’il a « fermé le robinet » le 28 janvier 2024, le débit ne pouvait tout simplement pas être « rétabli » le 31 mars. « C’était une grossière erreur, une méprise totale », ajoute-t-il en précisant que de nombreuses universités, y compris celle de Saint-Mary’s, observent maintenant une diminution de ​​50 % du nombre d’étudiantes et étudiants internationaux. 

Ententes bilatérales 

Les changements de politique d’IRCC ne sont pas les seuls à avoir pris le milieu de l’enseignement postsecondaire de court en 2024.​​ Au début du mois de février, deux semaines après que le gouvernement fédéral a annoncé le plafonnement des nouveaux permis d’études pour étudiantes et étudiants internationaux de la Nouvelle-Écosse, Brian Wong, alors ministre de l’Enseignement supérieur, a déclaré que le protocole d’accord quinquennal existant entre la province et ses dix universités serait remplacé par des accords de financement bilatéraux distincts d’une durée d’un an.  

Les universités n’ont rien vu venir. ​​Le CONSUP estime que cette décision est catastrophique. ​​​​Le président, David Dingwall, affirme que l’absence de consultations et de négociations a « miné l’esprit de collaboration et la vision nécessaires pour assurer l’avenir de l’un des secteurs les plus névralgiques de la province sur le plan stratégique ».  

« La pression financière qui pèse sur le secteur de l’enseignement supérieur est énorme. Je pense que cet enjeu s’est accentué petit à petit au fil du temps. »

​​​Les accords prévoient un plafond de 2 % pour l’augmentation des droits de scolarité (auparavant établi à 3 %) pour l’ensemble des étudiantes et étudiants de premier cycle de la Nouvelle-Écosse et une augmentation minimale de 9 % des droits de scolarité pour les étudiantes et étudiants internationaux de première année du premier cycle (sauf pour les universités Dalhousie et King’s College, qui ont subi une augmentation l’année précédente). Ils rendent également l’obtention d’une partie du financement conditionnelle à l’atteinte de certains objectifs de rendement, notamment celui de veiller à ce que les programmes d’études en santé soient remplis à au moins 97 % de leur capacité. Par ailleurs, les universités de Halifax et du Cap-Breton devront ​​offrir davantage d’options de logement pour la communauté étudiante.  

​​​La province a prévu une augmentation de 2 % des subventions de fonctionnement annuelles pour la plupart des universités : une hausse de 1 % par rapport au protocole précédent signé en 2019. La subvention de l’Université Dalhousie demeure la même que celle octroyée en 2023-2024.   

​​​« Le gouvernement a successivement réduit le financement provincial, de sorte que nos subventions de fonctionnement de base ont vraisemblablement diminué de 10 à 12 points de pourcentage au cours de la dernière décennie, déclare M. Summerby-Murray. « Au cours de la même période, nos coûts d’exploitation – main-d’œuvre et services publics – ont continué de grimper à raison d’environ 4,5 % par année. Ça ne tient pas la route. » 

​​​En septembre, l’Université Dalhousie, le plus grand établissement ayant le pouvoir de conférer des grades dans la province, comptait plus de 21 000 étudiantes et étudiants en 2024, a annoncé un déficit de 18 millions de dollars et procédé à un gel d’embauche.​​ Dans une note interne, la rectrice et vice-chancelière Kim Brooks affirme que la diminution des inscriptions pendant la pandémie de COVID-19 et « les événements de la dernière année en lien avec le contexte géopolitique et les changements aux politiques gouvernementales » sont au nombre des enjeux auxquels l’établissement est confronté.  

​​​« La pression financière qui pèse sur le secteur de l’enseignement supérieur est énorme. Je pense que cet enjeu s’est accentué petit à petit au fil du temps », ​​​​confie-t-elle dans une entrevue. M^me Brooks estime que par le passé, l’Université Dalhousie a pu alléger cette pression en accueillant des étudiantes et étudiants internationaux, car ces personnes paient leurs droits de scolarité comme si elles ne fréquentaient pas un établissement financé par l’État.  

​​​Elle ne voit pas comment le gouvernement provincial pourra combler cette perte. « Je pense qu’il serait sans doute illusoire pour nos universités de croire que le financement provincial sera augmenté de manière à nous permettre de remédier à cet enjeu dans une mesure qui nous évitera de devoir repenser notre offre de services », affirme-t-elle.  

Accessibilité  

Par ailleurs, les étudiantes et étudiants de niveau postsecondaire de la Nouvelle-Écosse peinent à assumer le coût de leurs études.  

​​​« Depuis un certain temps, les droits de scolarité de nos étudiantes et étudiants de premier cycle sont les plus élevés au pays », déplore G. Saleski, qui est à la tête de la direction administrative de Students Nova Scotia, un groupe non partisan et sans but lucratif qui représente les étudiantes et étudiants de niveau postsecondaire de la Nouvelle-Écosse. ​​Selon Higher Education Strategy Associates, le montant de la facture des étudiantes et étudiants locaux de premier cycle est supérieur de 36,5 % à la moyenne nationale, et ce, même si la province octroie à ses étudiantes et étudiants de premier cycle inscrits à temps plein une bourse de 1 283 $.​​ M. Summerby-Murray affirme que le CONSUP a fait pression pour que ce montant, ​​​​inchangé depuis environ dix ans, soit augmenté. 

Dans de nombreuses régions de la province, le logement abordable demeure un enjeu, de sorte que les étudiantes et étudiants se tournent de plus en plus vers les banques alimentaires des campus pour alléger leur fardeau financier.​​ CBC News soutient que l’organisme Food Cupboard de l’Université Acadia a servi 1 200 étudiantes et étudiants l’an dernier. Même son de cloche du côté de la banque alimentaire de l’Université Mount Saint Vincent, à Halifax, où le nombre de personnes servies a bondi de 20 % en 2024 comparativement à l’année précédente. Celle de l’Université Saint-Francis-Xavier vient en aide quotidiennement à quelque 70 étudiantes et étudiants.  

​​​« Lorsque les universités peinent à générer des revenus et doivent en plus composer avec des budgets restreints, ce sont toujours les étudiantes et étudiants qui en paient le prix », déplore G. ​​​​​​Saleski. 

Harmonisation stratégique avec le gouvernement 

Les citoyennes et citoyens de la Nouvelle-Écosse ont également de plus en plus de difficulté à accéder à des soins de santé en raison des infrastructures défaillantes et ​​de la pénurie de médecins et d’autres professionnelles et professionnels de la santé. ​​En vertu des ententes bilatérales d’un an conclues entre le gouvernement provincial et les universités Acadia, du Cap-Breton, Dalhousie, Mount Saint Vincent et Saint-Francis-Xavier, ces établissements doivent démontrer que 97 % des places offertes au sein de leurs programmes d’études en santé sont comblées pour recevoir leur part du financement provincial. ​​Tous sont également dans l’obligation de concevoir des plans d’harmonisation stratégique exposant la façon dont ils entendent faire progresser les priorités gouvernementales. 

​​​« Je ne pense pas que la recherche de résultats directs des gouvernements soit quelque chose de nouveau, surtout lorsque ces résultats sont liés à une demande particulière du marché de l’emploi, affirme M. Summerby-Murray. De nos jours, on met l’accent sur la vocation plutôt que sur les longues études, et il faut montrer qu’on peut conjuguer les deux dans le milieu universitaire. » 

​​​À la fin janvier 2025, l’Université Dalhousie avait atteint la cible d’inscriptions exigée et soumis un plan d’harmonisation stratégique, accédant ainsi aux 34 millions de dollars qui étaient retenus par le gouvernement provincial, selon une note interne diffusée récemment​​​​. Si ce montant n’a pas suffi à libérer l’établissement de son fardeau financier, il lui a permis d’alléger son déficit actuel. ​​Néanmoins, en janvier 2025, l’Université Dalhousie devait toujours composer avec un manque à gagner de dix millions de dollars​​, son premier déficit depuis le début des années 2000.​​ Il faut préciser que son comité consultatif exige que le budget opérationnel soit équilibré.  

​​​Le budget de mai 2024 de l’Université Mount Saint Vincent exposait quant à lui un déficit de 200 000 $. Bien que le gouvernement provincial ait augmenté de 2 % la subvention de fonctionnement de l’établissement, les coûts d’exploitation augmentent à un rythme beaucoup plus effréné.​​ Le budget indique que les projections de recrutement d’étudiantes et étudiants internationaux de cette année sont les mêmes que celles de l’année précédente, « puisqu’il est difficile de prévoir les répercussions de ce changement inattendu que le gouvernement fédéral a apporté à ses politiques ».  

​​​Pour sa part, l’Université Saint-Francis-Xavier accuse un déficit de près de cinq millions de dollars pour 2024-2025. Les signataires du budget insistent sur le fait que le gouvernement a délibérément ignoré le protocole d’entente et imposé un accord d’un an dont les clauses n’ont pas été convenues de concert avec les rectorats avant d’être dévoilées à la population.​​ Ils se disent également préoccupés par la baisse des inscriptions et le fait que « si la cible de 97 % n’est pas atteinte, l’établissement perdra 3 % de sa subvention de fonctionnement et pourrait ne pas bénéficier de l’intégralité du financement pour ses programmes de soins infirmiers ». 

Plus important encore, les ententes bilatérales ont plongé les établissements d’enseignement supérieur de la province dans une incertitude permanente.​​ Et comme le ministère de l’Enseignement supérieur de la Nouvelle-Écosse est passé entre les mains de Brendan Maguire à la suite des élections de novembre 2024, les communications à ce sujet ont été limitées, voire inexistantes. ​​L’équipe responsable des communications de M. Maguire a décliné nos nombreuses demandes d’entrevue, mentionnant que « le ministre est encore en train de s’approprier ses fonctions et n’est pas en mesure d’accorder des entrevues pour l’instant ». 

Il devra toutefois mettre les bouchées doubles, car​​ en janvier 2024,​​ IRCC a annoncé que l’allocation de 2025 de la Nouvelle-Écosse dans le cadre de son plafonnement du nombre d’étudiantes et étudiants internationaux se ​​limitera à 8 297 permis. ​​Pour l’instant, le ministre n’a toujours pas accordé les permis prévus aux universités. De plus, les étudiantes et étudiants à la maîtrise et au doctorat sont maintenant tenus de présenter une lettre d’attestation provinciale.​​ 

L’incertitude entourant les politiques inquiète Peter Halpin et les membres de l’AUA. 

​​​« Nous devons avoir foi en l’avenir. Toutes les universités de la province se sont dotées d’un plan et sont résolues à le mettre en œuvre au bénéfice de la communauté étudiante, mais comme elles sont financées par l’État, elles ont besoin d’un soutien accru de la part des gouvernements fédéral et provincial », conclut M. Halpin.