Dommages collatéraux

Les universités canadiennes subissent de plein fouet les retombées de la gestion fédérale chaotique de l'admission des étudiantes et étudiants de l’international

11 septembre 2024

Les salons de l’éducation à l’étranger sont généralement des événements très sollicités, où les recruteuses et recruteurs ainsi que les représentantes et représentants commerciaux peuvent vanter les nombreux avantages d’étudier au Canada. Cette année cependant, les échos du terrain sont tout autres. Le Canada semble avoir disparu des radars.

« Les kiosques sont déserts », note Nikki Macdonald, présidente de la BC Association of Institutions and Universities à la mi-juin. Les membres de son association se sont faits interpelés par des recruteuses et recruteurs sur l’absence du Canada, tandis que l’affluence à leurs propres kiosques lors de ces salons a également diminué. « Au lieu de 40 personnes, on en voix dix » continue Mme Macdonald.

Il reste à savoir si les répercussions se ressentiront sur les campus des universités canadiennes cet automne. Les chiffres définitifs ne seront probablement disponibles qu’en octobre, une fois que les universités auront confirmé leurs inscriptions. Un flux intermittent de changements initiés par Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) en octobre 2023, visant à juguler le recrutement jugé incontrôlé d’étudiantes et étudiants étrangers, a plongé de nombreux établissements dans l’incertitude. Parmi ces mesures, on note le tout premier plafonnement des demandes de permis d’études pour 2024 et 2025 – annoncé durant la période la plus chargée pour les bureaux d’admission –, qui fait craindre une chute drastique des inscriptions et des décisions budgétaires difficiles.

« Tout bouge constamment. Les changements de politiques s’enchaînent; chaque semaine, chaque jour ou presque, il y a une nouvelle annonce, une nouvelle consultation et de nouvelles exigences. »

« Il pourrait y avoir une chute importante du nombre d’étudiantes et d’étudiants à venir », prévient Julia Scott, vice-présidente des services aux membres d’Universités Canada (éditrice d’Affaires universitaires), sur la base d’une enquête réalisée en mai auprès des membres de l’organisation. « Nous nous retrouvons aujourd’hui, et je parle au nom de nos établissements, dans une situation délicate où les étudiantes et étudiants ont choisi de se tourner vers d’autres destinations. » Les données d’IRCC semblent corroborer ce constat : on observe une chute marquée des demandes de permis d’études depuis mars par rapport à 2023. En juin par exemple, il y en a eu moitié moins que l’année précédente.

Mais les difficultés ne tiennent pas seulement aux changements eux-mêmes. Les cadres universitaires et les autres responsables de l’éducation internationale critiquent le déploiement désordonné des nouvelles politiques, leur mise en œuvre laborieuse et l’inefficacité des communications – même auprès des délégations commerciales canadiennes à l’étranger, qui ont pour mission de promouvoir EduCanada, la marque nationale pour l’éducation internationale. Les dirigeantes et dirigeants d’établissements expriment une profonde frustration face à ce qu’ils considèrent comme des changements brusques, mal coordonnés et mal planifiés, qui ont injustement pénalisé tous les établissements, quelle que soit leur expérience passée avec les étudiantes et étudiants étrangers. Pire encore, ces décisions ont terni l’image autrefois éclatante du Canada en tant que destination d’études.

« Tout bouge constamment, déplore Larissa Bezo, présidente et chef de la direction du Bureau canadien de l’éducation internationale (BCEI). Les changements de politiques s’enchaînent; chaque semaine, chaque jour ou presque, il y a une nouvelle annonce, une nouvelle consultation et de nouvelles exigences. »

Résultat : le Canada souffre d’une mauvaise réputation dans l’actualité internationale, à tort ou à raison. « Partout dans le monde, on entend dire que le Canada a fermé ses portes », explique Steve Orsini, président-directeur général du Conseil des universités de l’Ontario (CUO), qui prévoyait de sonder ses membres en septembre sur les conséquences observées.

Baisse des inscriptions

Avant même que le ministre de l’Immigration Marc Miller n’entame ses réformes, la notoriété du Canada faiblissait déjà sur le marché très concurrentiel de l’éducation. En septembre 2023, le premier ministre Justin Trudeau a accusé le gouvernement indien d’être impliqué dans l’assassinat du militant sikh canadien Hardeep Singh Nijjar. La réponse ne s’est pas fait attendre : New Delhi a émis un avertissement à l’intention de ses étudiantes et étudiants au Canada, qui forment le principal contingent de la population étudiante étrangère dans le pays, les exhortant à « faire preuve d’une extrême prudence et de vigilance » en raison de « la détérioration des conditions de sécurité ». Les données d’IRCC montrent que les demandes de permis d’étude venant de l’Inde étaient déjà en baisse en 2023; mais depuis septembre, elles sont en chute libre, avec une diminution de plus de 60 pour cent en décembre seulement.

Cette mauvaise publicité a été « extrêmement problématique » pour l’Université de la vallée du Fraser en Colombie-Britannique, indique James Mandigo, vice-recteur principal et vice-recteur à l’enseignement. L’administration a dû rassurer les personnes inscrites au campus de Chandigarh, en Inde, où elles effectuent les deux premières années de leur programme avant de venir au Canada pour les deux dernières. « Il fallait absolument leur confirmer que le Canada reste un pays sûr, qu’on les accueillera volontiers [et] qu’on leur offrira un soutien adéquat à leur arrivée », déclare M. Mandigo.

Néanmoins, les demandes d’admission internationales pour les programmes réguliers de l’Université de la vallée du Fraser étaient en baisse cet automne, et avaient même « carrément dégringolé » de 65 pour cent pour le trimestre d’hiver 2025, selon les chiffres de début juillet. À l’autre bout du pays, à Halifax en Nouvelle-Écosse, l’Université Saint Mary’s accuse une perte de près de 50 pour cent par rapport au début du mois de juillet 2023, bien qu’il reste un espoir d’amélioration. Comme les étudiantes et étudiants étrangers composent environ 30 pour cent des inscriptions et que leurs frais de scolarité sont près de trois fois supérieurs à ceux de la population étudiante locale, « cela représente une perte significative », a affirmé Robert Summerby-Murray, recteur de l’Université. Avec un budget de fonctionnement de 142 millions de dollars, « dans notre situation, cela pourrait se traduire par une diminution d’environ 7 millions de dollars » pour l’année 2024-2025.

L’Université du Cap-Breton avait déjà prévu de réduire sa proportion d’étudiantes et étudiants étrangers, passant de 75 pour cent (sur 9 100 inscriptions) en 2023 à 60 pour cent (sur 7 000 inscriptions) d’ici 2027. Il est difficile de quantifier les répercussions financières exactes sur l’établissement, dont le budget de fonctionnement est de 132 millions de dollars cette année, mais « cela pourrait représenter 4 millions de dollars, voire plus », estime Becky Chisholm, vice-rectrice à la gestion des admissions et à l’expérience étudiante. Bien que les changements de politique d’IRCC aient été « bien intentionnés », leur mise en œuvre aurait pu être mieux orchestrée, car ils ont « engendré de nombreuses perturbations et une grande confusion sur le marché », explique-t-elle. Le nombre de demandes a diminué, et l’Université a signalé fin juillet qu’elle n’avait utilisé qu’environ 25 pour cent de son quota de 7 100 demandes de permis d’études pour 2024, un quota géré par l’émission de « lettres d’attestation provinciale », dites LAP, dont la distribution est décidée par les gouvernements provinciaux. Ce chiffre restait cependant légèrement supérieur à celui rapporté à la même période par la Presse canadienne, qui indiquait la Nouvelle-Écosse n’avait utilisé que 4 000 de ses 20 000 LAP.

« Je crois qu’ils savent qui sont les fauteurs de troubles dans le secteur. Et les établissements publics n’en font pas

partie. »

Bien qu’il soit encore trop tôt pour mesurer l’incidence des réformes sur les programmes, on en aperçoit déjà les effets (peut-être temporaires) sur les programmes d’échange étudiant d’un an entre les universités canadiennes et leurs universités partenaires à l’étranger. En effet, il faut obtenir un permis d’études pour étudier à l’international durant plus de six mois. Craignant de dépasser ses quotas pour ces permis, l’Université de Waterloo a annulé son programme d’échange d’un an pour l’année en cours, préférant les réserver pour les étudiantes et étudiants inscrits à des programmes complets.

Une réorientation nécessaire

Il est indéniable qu’un changement était nécessaire. Les témoignages révélant les dysfonctionnements du système pour les étudiantes et étudiants étrangers se multiplient : lettres d’admission frauduleuses, pénuries de logements abordables et escroqueries, quête désespérée d’un emploi ou même de nourriture, etc. La question centrale demeure : que faut-il changer et comment y parvenir ? Les universités affirment qu’elles ne sont pas responsables de ce dérapage et qu’elles ont géré le recrutement et la croissance des effectifs de manière adéquate.

« Nous sommes malheureusement des victimes collatérales », déplore M. Orsini du CUO, pointant du doigt « d’autres secteurs de l’enseignement postsecondaire » qui ont « gonflé » leurs inscriptions d’étudiantes et étudiants étrangers.

Lors de l’annonce du plafond de permis d’études en janvier dernier, le ministre Miller a admis que les réformes étaient des « mesures brutales » et a insisté sur la nécessité de « travailler avec les provinces pour qu’elles remplissent leur rôle » de gestion de l’éducation. Mais M. Mandigo de l’Université de la vallée du Fraser n’est pas convaincu, qualifiant l’approche du ministère de l’Immigration de « très
regrettable ». Il ajoute : « Je crois qu’ils savent qui sont les fauteurs de troubles dans le secteur. Et les établissements publics n’en font pas partie. »

La stratégie actuelle du Canada en matière d’éducation internationale, mise en œuvre par Affaires mondiales Canada, arrive à son terme cette année. Elle avait pour objectif de diversifier les sources d’étudiantes et étudiants étrangers afin de réduire la dépendance du pays envers des nations comme l’Inde et la Chine, en favorisant notamment des pays comme le Brésil, la Colombie et le Vietnam. Certaines personnes estiment cependant que ce plan est compromis, car les établissements préfèrent adopter une approche prudente face aux quotas désormais restreints de permis d’études. De plus, le récent doublement de l’exigence de fonds personnels, qui dépasse désormais les 20 000 $, risque de défavoriser les candidates et candidats en provenance de pays à faible revenu. En conséquence, les universités privilégient les pays sources où les candidates et candidats sont plus susceptibles d’obtenir leur permis et de venir étudier ici, un processus appelé
« conversion ».

« Nous avons dû modifier certains éléments de nos stratégies de recrutement, ce qui nous éloigne des orientations fixées par le gouvernement fédéral », explique M. Summerby-Murray de l’Université Saint Mary’s, également président de l’Association des universités de l’Atlantique. « Nous ne sommes plus en mesure de maintenir cette approche diversifiée. Nous devons revenir à un modèle plus traditionnel qui privilégie la stabilité financière [des étudiantes et étudiants] et la conversion. »

IRCC a réajusté les quotas de permis d’études après des plaintes concernant les limites initiales, basées sur un taux de conversion national moyen de 60 pour cent bien supérieur à celui de certaines universités et provinces. Le Québec, qui a vu le ministère de l’Immigration refuser beaucoup de candidatures en provenance de l’Afrique francophone, a finalement reçu une allocation de quotas plus élevée que celle des années précédentes. « Nous sommes en phase d’observation, déclare Annik Gélineau, registraire à l’Université de Montréal. Pour l’instant, le taux d’inscriptions semble bon, mais il reste à voir si les étudiantes et étudiants viendront en septembre. » L’Université McGill, l’une des deux universités anglophones du Québec dont les droits de scolarité hors province ont fait l’objet d’une augmentation et d’une redistribution par le gouvernement provincial cette année, a signalé une baisse de 10 à 20 pour cent des demandes hors province, mais en attribue la majeure partie aux changements provinciaux plutôt qu’aux changements fédéraux.

L’Université Sainte-Anne à Pointe-de-l ’Église, en Nouvelle-Écosse, attire un grand nombre d’étudiantes et étudiants étrangers, qui représentent 30 pour cent d’un effectif de 500, principalement en provenance d’Afrique francophone. Les restrictions mettent en péril non seulement l’Université, mais aussi les collectivités francophones minoritaires de la province et d’ailleurs qui espèrent voir ces étudiantes et étudiants s’établir durablement au Canada; un objectif soutenu par les gouvernements provincial et fédéral, explique Rachelle LeBlanc, responsable des communications et du recrutement de l’Université. « Ces changements ont été appliqués à l’échelle nationale pour répondre à des défis régionaux, sans prendre en compte les réalités régionales ou linguistiques », ajoute-t-elle. À l’Université Sainte-Anne, le processus de recrutement étranger peut prendre trois ans. « Introduire des changements de dernière minute peut semer la confusion … Nous nous préparons au pire tout en espérant le meilleur. »

Face à cette préoccupation, l’Association des collèges et universités de la francophonie canadienne (ACUFC), qui représente les établissements d’enseignement supérieur hors Québec, a déposé une plainte contre IRCC en vertu de la Loi sur les langues officielles, affirmant qu’IRCC aurait dû tenir compte des besoins et des réalités propres aux communautés francophones en situation minoritaire lors de l’élaboration de ces nouvelles politiques, et qu’il devrait plutôt mettre en œuvre des « mesures positives » pour en atténuer les effets potentiellement nuisibles. À la mi-août, l’ACUFC a reconnu que le projet pilote récemment présenté par IRCC, qui vise à améliorer la rétention des étudiantes et étudiants francophones étrangers dans les communautés en situation minoritaire en leur accordant des exceptions d’admissibilité au permis d’études et en facilitant leur accès à la résidence permanente, « pourrait avoir des effets locaux concrets dans les communautés ».

Autres changements à venir

Même si le Canada atteignait le plafond imposé par IRCC pour cette année (ce qui pourrait se produire après l’absorption des changements annoncés par le marché), il devrait encore se démarquer de la compétition internationale. D’autres pays d’accueil de premier plan, comme l’Australie et le Royaume-Uni, ont rencontré des défis semblables avec leurs programmes et sont également en train de réviser leurs politiques. Cependant, des marchés émergents commencent à talonner le Canada, notamment l’Allemagne et la Chine, selon l’économiste Ather Akbari de l’Université Saint Mary’s, qui a récemment publié un rapport sur les expériences des étudiantes et étudiants étrangers dans les établissements de l’Atlantique. Même le Kazakhstan a développé des partenariats avec des universités occidentales afin de devenir un pôle régional abordable pour les étudiantes et étudiants. « Le message commence à
circuler », déclare M. Akbari, lui-même ancien étudiant étranger originaire du Pakistan.

Doutant de la nécessité d’entreprendre autant de changements simultanément, M. Akbari avertit que le Canada « risque de perdre des étudiantes et étudiants sans raison valable », une inquiétude partagée par Mme Scott. « Les premiers effets que nous constatons […] montrent que le plafond était en fait suffisant pour traiter un problème qui s’est développé au fil des années. »

« Il est indéniable qu’un changement était nécessaire. Les témoignages révélant les dysfonctionnements du système pour les étudiantes et étudiants étrangers se multiplient : lettres d’admission frauduleuses, pénuries de logements abordables et escroqueries, quête désespérée d’un emploi ou même de nourriture, etc. »

C’est en partie pour cette raison qu’Universités Canada a demandé un moratoire sur l’introduction de nouvelles politiques, afin de donner aux établissements le temps de s’adapter aux nouvelles exigences. Le BCEI prône une approche « pangouvernementale » pour le secteur, tant au niveau provincial que fédéral, et milite pour l’amélioration de la coordination et de la communication des politiques entre IRCC et Affaires mondiales Canada, qui promeut l’offre éducative du Canada à l’étranger dans le cadre de son portefeuille commercial. Affaires mondiales a restructuré son service d’éducation internationale en supprimant notamment le poste de direction générale, ce qui a encore plus déstabilisé le secteur. Cependant, le porte-parole Jean-Pierre Godbout a expliqué dans un courriel à Affaires universitaires que les changements visaient à « améliorer la coordination et l’efficacité », tandis qu’IRCC dit continuer de « collaborer étroitement » à la stratégie actuelle d’éducation internationale d’Affaires mondiales Canada et travailler sur sa prochaine version.

Le secteur attend également des nouvelles relatives aux changements au permis de travail post diplôme d’IRCC, y compris la possibilité de lier l’admissibilité aux programmes postsecondaires répondant aux besoins présumés du marché du travail. On s’inquiète des répercussions possibles sur la réputation, car les étudiantes et étudiants étrangers pourraient hésiter à s’inscrire à des programmes canadiens sans garantie d’emploi au Canada, et on craint une ingérence gouvernementale et une mauvaise évaluation des besoins réels du marché du travail, qui varient d’une région à l’autre.

Le lancement du fameux « cadre pour les établissements reconnus » a été reporté à l’année prochaine par IRCC. Il doit établir des critères visant à « récompenser » les établissements d’enseignement supérieur offrant un service exceptionnel aux étudiantes et étudiants étrangers, dont une aide au logement. Bien que de nombreuses universités appuient le projet, des réticences subsistent. Mme Macdonald propose que la Colombie Britannique utilise plutôt son système existant d’assurance de la qualité de l’éducation, un ensemble de normes provinciales de protection du consommateur que les établissements doivent respecter pour pouvoir accueillir des étudiantes et étudiants étrangers.

En attendant, de nombreuses questions restent en suspens, IRCC précisant dans un courriel adressé à Affaires universitaires que le nombre de demandes de permis d’études accepté en 2025 « sera réévalué à la fin de cette année. » Il n’a pas non plus exclu de modifier les exemptions actuelles du plafond – plusieurs spéculent que les étudiantes et étudiants aux cycles supérieurs, qui étaient exclus du calcul en 2024, pourraient aussi voir leur nombre limité en 2025 pour réduire le risque d’exploitation du système.

Ce « flux constant de changements potentiels » inquiète les universités, explique M. Orsini, qui déplore l’absence de données en temps réel de la part d’IRCC pour aider les établissements d’enseignement supérieur à suivre les demandes de permis d’études au fil des changements. D’après ce qu’il a entendu sur les LAP en Ontario, « nous allons accueillir moins d’étudiantes et étudiants étrangers que ce que le gouvernement provincial avait initialement prévu. Ça va se traduire par une perte de talents prometteurs pour le pays. Et ça va exacerber les difficultés financières auxquelles font face les universités et les collèges. »

M. Mandigo observe que, compte tenu de l’image négative véhiculée par les politiques et les médias à l’égard des étudiantes et étudiants étrangers, il hésiterait à envoyer un de ses enfants étudier au Canada si l’un d’entre eux le souhaitait. Tous ces éléments compliquent la planification pour les universités. Et avec le déclin du soutien public pour l’immigration, ce qui n’est actuellement qu’un plafond temporaire pourrait bien devenir permanent. « Le plafond n’est pas près de disparaître, prédit-il. Il est là pour rester. »

Note de la rédaction : Il s’agit d’une actualité en développement avec d’autres changements de politique attendus. Veuillez consulter affairesuniversitaires.ca pour les dernières mises à jour.

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